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都市農地と住まい【前編】

東京大学大学院農学生命科学研究科 教授 安藤光義

都市農地の減少にどう歯止めをかけるか
緑地減少は住環境にも悪影響

2022年に大量の生産緑地が指定解除になる、いわゆる2022年問題への注目度が増している。一方国は、持続可能な都市経営の観点から、都市農業を再評価し、都市農地を保全・活用しやすくする制度改正を進める。こうした制度改正は、どのような影響をもたらすのか。都市農業・農地政策に詳しい東京大学大学院農学生命科学研究科の安藤光義教授に伺った。

1989年 東京大学農学部農業経済学科卒業、1994年、東京大学大学院農学系研究科博士課程を修了し、茨城大学農学部助手に就任。1997年、茨城大学農学部助教授、2006年、東京大学大学院農学生命科学研究科助教授などを経て、2015年から現職。主な著書に、『農業構造変動の地域分析―2010年センサス分析と地域の実態調査―』(農山漁村文化協会)、『日本農業の構造変動―2010 センサス分析―』(農林統計協会)などがある

――生産緑地の2022年問題への注目度が高まっています。そもそも生産緑地制度とは、どのような目的で導入されたものなのでしょうか。

バブル期に都市部の不動産価格が高騰する中で、宅地供給を増やすため、農地として保存すべき農地は保全し、その他の農地は宅地への転用をより進めていくという姿勢をより明確にする形で、1992年に生産緑地法が改正されましたが、私は「都市に農地はいらない」と宣言した制度改正であったと思っています。

三大都市圏の市街化区域内農地が相続税納税猶予制度の適用を受けるには生産緑地の指定を受けることが条件になりました。農地面積が500平方m以上、そして30年間、農地として維持することが条件で、かつ、相続税納税猶予を受けた場合には、終身営農が条件とされました。噛み砕いていえば、「農地を吐き出せ、そうしないと重い税金をかけるぞ。そして納税猶予を使って農地を守るのであれば、あなたの代では転用できませんよ」ということだったわけです。宅地化農地か生産緑地か踏み絵を踏ませた結果が大量の宅地化農地の選択だったわけです。生産緑地の指定は、全体の3割程度でした。

市街化区域内の農地は、ここ20年間、減少の一途をたどっています。生産緑地については、何とか持ちこたえていますが、指定から30年が経過し、解除できるようになると、宅地へと転用されてしまう懸念があります。大量の生産緑地が宅地となって供給されることになれば、土地の需給バランスが崩れて地価が大きく下落する懸念もあります。土地の実勢価格が路線価や固定資産税の評価額よりも大きく下がり、バブル経済崩壊期にみられたような混乱を再び招きかねません。いわゆる「生産緑地の2022年問題」は、こうした様々な問題をはらんでいるのです。

宅地化農地が減少していくのは仕方ないにしても、生産緑地という都市に残された希少な農地、言い換えれば最後の防波堤がなくなってしまえば、都市環境の悪化につながることは避けられません。世界各国の主要都市における、一人当たりの公園面積を見ると、現状でも、ロンドンやニューヨーク、パリなどと比べて、東京は、緑地が非常に少ない。それを補っているのが生産緑地なのです。この生産緑地がなくなってしまえば、緑地空間はさらに減少し、劣悪な住環境の一層の悪化、都市の災害対応力の低下、避難場所となる空間の欠如、緊急時の食料の自給機能の喪失など、様々な問題が顕在化していくでしょう。

一方で日本は人口減少社会に突入し、かつてのように農村から都市に大量の人口が移動するということもなくなりました。将来的に都市は縮小し、開発・転用の時代は終わりを迎えています。こうしたなかで農地を含めた緑地空間が都市に必要不可欠な存在であるという社会的な認識が高まってきていることは確かです。

――国は都市農地を保全する方向に舵を切り制度改正を進めています。

2017年6月には改正生産緑地法が施行され、「特定生産緑地制度」が新たに創設されました。生産緑地の指定後30年が経過すると生産緑地指定から外れる農家が出てくることが予想されますが、それを防ぐための要件緩和措置が盛り込まれました。指定期限が10年間延期され、その後も繰り返し10年ずつ更新できるようになりました。この間、税制優遇措置も継続されます。

また、地方公共団体が条例を定めることで、生産緑地面積の下限である500平方mを、300平方mに引き下げることも可能になりました。それだけに都市農地の減少をどう歯止めをかけるかは、地方公共団体の方針にかかっており、それぞれの姿勢が問われることになります。しかし、生産緑地の追加申請を認めず、面積要件の緩和を行わない、開発志向の強い地方公共団体が存在することも事実です。ここが今回の制度改正の限界になると見ています。

――2018年6月には、「都市農地の貸借の円滑化に関する法律」が成立しました。

都市農家が生産緑地を他人に貸した場合であっても税制優遇が受けられる新たな制度で、今回の一連の生産緑地に関する制度改正の中でも目玉となるものです。従来、生産緑地を市民農園などとして貸してしまうと、相続税納税猶予制度の適用を受けることができないという大きな制約がありました。これが障壁となって、歳を取って農業の継続が難しくなった農家と、「土いじりをしたい」「農とかかわりたい」と願う都市住民との間が分断されてきました。「農地を転用するわけではないのだから、お互いが幸せになる仕組みを認めてほしい」という声は以前から強くあり、それにようやく応えたということです。今回の制度改正により、生産緑地の賃借が可能になることで、こうした課題も一定程度解決していくのではないでしょうか。

――制度改正により都市農地の減少に歯止めは掛かるのでしょうか。

今回の制度改正の最終的な結果が出るのは数年後になると予想していますが、私は東京都心部などと、都市の周辺部のエリアの生産緑地で、状況は異なっていくと見ています。

(聞き手 沖永篤郎)

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ハウジング・トリビューンVol.633(2022年1号)

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